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Doppik

"Wer heute den Kopf in den Sand steckt, knirscht morgen mit den Zähnen." (Günther Pfiff)

Das kameralistische Rechnungswesen, das Ende des 18. bzw. Anfang des 19. Jahrhunderts entwickelt wurde, wird heute zum Teil als "Bremse der Innovation" kritisiert. In ihrer ursprünglichen Form kann die Kameralistik die Steuerung einer wirtschaftlichen und effizienten Erstellung von Verwaltungsleistungen nur noch eingeschränkt leisten:

"Die kameralistische Buchführung betrachtet das wirtschaftliche Handeln der öffentlichen Hand als Vollzug des Haushaltsplans. Im Vordergrund steht die Nachprüfbarkeit der Ordnungsmäßigkeit, nicht des Erfolges. Da eine solche Kontrolle vor allem für externe Instanzen (vorgesetzte Behörde, Parlament, Rechnungshof) von Bedeutung ist, erfüllt die Kameralistik damit in erster Linie die Funktion eines externen Rechnungswesens." (Beyer 2001, S. 338)

Weitere Kritikpunkte an der Kameralistik sind:

• Es werden nur monetäre Einnahmen und Ausgaben verbucht. Diejenigen Kosten, die keine Geldzahlungen sind, treten nicht in Erscheinung. Dazu gehören insbesondere Abschreibungen und kalkulatorische Zinsen sowie kalkulatorische Mieten und Pachten für eigene Grundstücke. Auch Opportunitätskosten, also die Kosten für personelle und sächliche Ressourcen, werden nicht berücksichtigt.
• In der kameralistischen Buchführung sind Einnahmen- und Ausgabenkonten voneinander getrennt, so dass kein systematischer Zusammenhang zwischen Mittelherkunft und Mittelverwendung hergestellt wird. Es können keine Aussagen darüber getroffen werden, was die Verwaltung tatsächlich tut und leistet.
• Das System der Fortschreibung des Haushaltsplans auf der Basis von Vorjahresausgaben bietet keinen Anreiz zum Sparen, weil es die Bildung von Überschüssen nicht belohnt, sondern im Gegenteil sogar noch bestraft ("Dezemberfieber").

Bei der grundlegenden Reform des Rechnungswesens orientiert sich die öffentliche Verwaltung an der kaufmännischen Buchführung, wie sie in Privatunternehmen durchgeführt wird.Einigkeit besteht darin, dass das öffentliche Rechnungswesen vorrangig durch den Aufbau einer Kosten- und Leistungsrechnung ergänzt werden muss. Unterschiedliche Meinungen werden allerdings in der Frage vertreten, ob mit dem Aufbau einer KLR zugleich auch ein Übergang von der kameralistischen zur kaufmännischen Buchführung erfolgen sollte.

Die Innenministerkonferenz hat 1999 über eine "Konzeption zur Reform des Kommunalen Haushaltsrechts" entschieden. Danach können die Länder wählen, welches Rechnungssystem in ihrem Zuständigkeitsbereich Anwendung finden soll (sogenanntes "Optionenmodell"). Ergänzend dazu hat die Innenministerkonferenz im November 2003 Regelungsentwürfe (Gemeindehaushaltsverordnung, Produktrahmen, Kontenrahmen) für die Reform des kommunalen Haushaltsrechts als Empfehlung für die Länder beschlossen.

Es werden also zwei Strategien bezüglich des Rechnungsstils vertreten:

1. Beibehaltung der Kameralistik, dabei aber Ergänzung durch zusätzliche Verfahren (erweiterte oder optimierte Kameralistik)
   Ergänzt werden soll die Kameralistik durch eine stärker leistungswirtschaftliche Orientierung. Es werden folgende Gründe dafür angeführt, dennoch als grundlegendes System die Kameralistik beizubehalten:
   - Zwischen öffentlichem und privatem Wirtschaften besteht ein grundsätzlicher Unterschied. Ein Unternehmen muss Gewinne erwirtschaften, die Verwaltung muss dagegen politische Ziele umsetzen und gesetzliche Aufträge erfüllen. Viele ihrer Produkte sind dem Markt entzogen, so dass eine kaufmännische Kalkulation von Preisen unsinnig wäre.
   - Die benötigten Informationen, die im kameralistischen System fehlen, sind durch eine Übernahme des kaufmännischen Rechnungsstils allein noch nicht zu gewinnen. Auch private Unternehmen müssen parallel drei verschiedene Buchhaltungssysteme führen, nämlich die Finanzbuchhaltung, die Erfolgsrechnung/Bilanz und die KLR. Hinzu kommen weitere Rechnungen im Bereich der Anlagenwirtschaft, Personalwirtschaft oder Materialwirtschaft, die ebenfalls nicht Bestandteil der Doppik sind, sondern allenfalls im Verbund mit ihr betrieben werden. Wenn also in jedem Fall mehrere Buchführungen erforderlich sind, sei nicht einzusehen, warum eine erweiterte Kameralistik der Doppik unterlegen sein müsse.
   - Pragmatiker geben zu bedenken, dass die Verwaltung durch eine gleichzeitige Einführung von Outputorientierung und Doppik überfordert sei, sowohl was die Akzeptanz der Veränderungen als auch die Qualifikation zu ihrer Umsetzung betrifft. Aus solchen Überlegungen heraus erscheint die Kameralistik nicht als Altlast, sondern als renovierungsbedürftige, aber auch renovierungsfähige Grundlage weiterer Reformen.
   
   
2. Radikale Ersetzung der Kameralistik durch das kaufmännische Rechnungswesen (Doppik).
   Die Doppik (= doppelte Buchführung im kaufmännischen Rechnungswesen) arbeitet nach den Grundsätzen:
   * Jede durch einen Geschäftsvorfall ausgelöste Buchung berührt mindestens zwei Konten, die im Buchungssatz benannt werden.
   * Die Ermittlung des Periodenerfolges geschieht zweimal: (1) durch die Bilanz und (2) durch die Gewinn- und Verlustrechnung.

Der entscheidende Unterschied zur Kameralistik ist, dass jeder Gutschrift aufeinem Konto die Belastung eines anderen entsprechen muss (Soll und Haben statt Ist und Soll). Damit wird ein systematischer Verbund zwischen den Größen "Einnahmen und Ausgaben" sowie "Vermögen und Schulden" hergestellt.

Dieser Vorteil der Systematik, spielt bei der Forderung, die Doppik auch in der öffentlichen Verwaltung einzuführen, eine zentrale Rolle.

Verwandte Begriffe:

Haushalts- und Rechnungswesen • klassische Kameralistik •erweiterte Kameralistik • Betriebskameralistik • internes und externes Rechnungswesen • Bilanz • Dezemberfieber • Finanzbuchhaltung

Literatur:
Beyer, Lothar (2001): Öffentliches Rechnungswesen: Kameralistik oder Doppik? In: von Bandemer, Stephan/ Blanke, Bernhard/ Nullmeier, Frank/ Wewer, Göttrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungs-Reform. Leske + Budrich, Opladen. S. 337 - 347
Fischer, Edmund (2001): "Die Kommunen erhalten ein neues Rechnungswesen: Es geht um den Haushalt." In: "der gemeinde haushalt" Fachzeitschrift für das kommunale Haushalts- und Wirtschaftsrecht, das Kassen-, Rechnungs- und Prüfungswesen sowie das gesamte kommunale Abgabenrecht, 102. Jahrgang, Heft 9, September 2001, Verlag W. Kohlhammer.
Kölz, Heinz (2002): "Finanzwesen im Umbruch." In: Zeitschrift "der gemeinderat", 45. Jg., Heft 4, April 2002, S. 40-44.
Fudalla, Mark und Bartl, Klaus (2002): "Prozess steuern." In: Zeitschrift "der gemeinderat", 45. Jg., Heft 4, April 2002, S. 46.
Institut für Fortbildung und Verwaltungsmodernisierung der Verwaltungsfachhochschule Schleswig-Holstein (2002): "Doppisches Rechnungswesen. Aktuelle Projektberichte." Zeitschrift TRANSFER, 7. Jg., Heft 2, Dezember 2002.

Weiterführende Links und Materialien zur DOPPIK:

Doppik in den Bundesländern: www.neues-kommunales-finanzmanagement.de www.uelzen.de/index.htm?inhalt_id=87876&baum_id=3731&suchstring=Projekt www.wiesloch.de www.bruehl.de/stadt_bruehl/verwaltung/nkf/index.htm Materialien zur Doppik: Institut für Fortbildung und Verwaltungsmodernisierung der Verwaltungsfachhochschule Schleswig-Holstein (2002): >>> Zeitschrift transfer zum Thema Doppik (Adobe Acrobat-Dokument 712 KB ) Innovationsring Verwaltungsreform des Schleswig-Holsteinischen Landkreistages. Projektgruppe Finanzmanagement (2003): >>> Leitfaden zur Anlagenbuchhaltung (Microsoft Word-Dokument 99 KB)

Weitere Informationen siehe unter >>> Themen >> Schwerpunkte >> Neues Kommunales Rechnungswesen

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